林伯強：下一步資源稅改革應(yīng)納入煤炭

修訂后的資源稅暫定條例已于2011年底正式施行。此次資源稅改革的重點是將原油和天然氣的稅率由每噸最高30元更改為銷售額的5%，即改從量為從價計征。此次改革將會較大幅度地提高石油和天然氣的稅賦。此次改革的目的則主要是為了提高資源開采利用效率，促進節(jié)能減排。此次資源稅改革沒有將煤炭納入改革范圍，根本原因是政府希望避免改革對經(jīng)濟造成比較大的影響。煤炭在我國一次能源消費中占到了70%，并提供了80%的電力。近幾年隨著煤炭需求的大幅度增長，煤炭市場基本上是賣方市場，資源稅改革導(dǎo)致的新增成本可能會較快地轉(zhuǎn)嫁給終端消費者，從而推高整體能源成本。

然而，雖然從價煤炭資源稅的確對經(jīng)濟有一定的負(fù)面影響，但如果權(quán)衡其對資源和環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的積極影響，政府需要在下一步資源稅改革中將煤炭改為從價計征。

政府對資源稅改革將推高我國整體能源成本的擔(dān)憂是可以理解的。由于資源市場賣方主導(dǎo)，因此無論轉(zhuǎn)嫁的速度和幅度如何，資源稅最終都將由消費者埋單。但是，資源稅將提高產(chǎn)業(yè)鏈的開采成本和生產(chǎn)成本，提高資源開采和利用效率，較高的資源性產(chǎn)品和替代產(chǎn)品的價格可以抑制需求和鼓勵節(jié)能。并且，由于資源的不可再生性，提高資源開采利用效率，有利于減少資源的稀缺性帶來的價格壓力，從而減少資源產(chǎn)品漲價壓力。因此，如果資源稅可以有效提高資源開采利用效率，長期而言，對能源成本不一定是負(fù)面壓力。

隨煤炭行業(yè)整合，我國煤炭資源基本由大型國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，征收從價煤炭資源稅也有利于減少壟斷租金，以及由于資源壟斷獲得的超額利潤。煤炭從價資源稅能夠改變過去從量資源稅對煤炭價格不敏感的現(xiàn)象，增加稅賦彈性，促進煤炭企業(yè)有效開采利用資源，因此可以有效地將煤炭企業(yè)的短期生產(chǎn)目標(biāo)與資源有效利用的長期目標(biāo)聯(lián)系起來。

進一步說，如果地方政府認(rèn)為資源稅對某些群體和某些方面有過度的負(fù)面影響，可以用煤炭資源稅收進行有針對性的補貼，包括環(huán)境治理和資源省份的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。因此，通過資源稅提高煤炭開采率、優(yōu)化煤炭資源和資源收入在代際之間的配置，具有可持續(xù)發(fā)展的意義。

除了從價計征，資源稅稅率應(yīng)是改革的一個重點。過低的稅率對提高煤炭資源開采利用效率起不到作用，但鑒于我國煤炭在經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位，比較高的稅率仍需要考慮宏觀經(jīng)濟對煤炭資源稅的反應(yīng)。所以，資源稅改革需要兼顧稅率的有效性和經(jīng)濟對能源成本的敏感性。比較保守的選擇是，開始時仿照油氣資源稅稅率，將煤炭資源稅率設(shè)在5%，以后逐步提高，這對宏觀經(jīng)濟的影響應(yīng)該是可以承受的。

國際經(jīng)驗也表明，征收從價資源稅的確可以提高資源開采利用效率，具有顯著的環(huán)境效益。資源較稀缺的日本和歐洲的能源稅賦較重，而資源比較豐富的美國、加拿大、澳大利亞等國家則相對較輕。能源重稅政策并未削弱日本及歐洲各國的生產(chǎn)競爭力，并增加社會問題。相反，這些國家的能源利用效率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國。

顯然，任何稅收都不會是中性的，資源稅改革必然伴隨著利益的再分配，導(dǎo)致利益博弈。由于資源稅是地方稅，資源稅改革可能導(dǎo)致中央對地方的讓利，導(dǎo)致省際之間（資源輸出省和資源凈購入�。�、企省之間（尤其是中央能源企業(yè)和地方政府）的博弈。在我國特定的情況下，這些博弈短期內(nèi)會帶來分配問題，甚至由于扭曲而帶來成本。但長期而言，資源稅會提高資源成本，從而促進資源的有效開發(fā)利用，這是確定的，這就是為什么需要進行資源稅改革。

可以預(yù)見，我國未來的資源稅改革將會集中在兩個方面。第一是將煤炭及其他資源產(chǎn)品（如稀土）納入從價計征，另一個則是進一步提高資源稅率。政府采取漸進地提高資源稅率，主要是為了兼顧社會承受能力和效率。當(dāng)然，提高能源效率和減輕社會負(fù)擔(dān)常常是兩難的政策選擇，要求政府在效率與公平、短期影響與可持續(xù)發(fā)展之間進行平衡。資源稅改革只要目的明確，設(shè)計合理，許多問題和可能的缺陷可以在推出后的實踐中逐步解決并完善。

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