準確把握土地流轉(zhuǎn)需要堅持的基本原則

引導(dǎo)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重大政策舉措。這個問題關(guān)乎億萬農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村基本經(jīng)營制 度的鞏固和完善，事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展全局。應(yīng)立足我國人多地少的基本國情，從推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、保障農(nóng)民土地權(quán)益和穩(wěn)定農(nóng)村大局出發(fā)，全面理解、準確 把握需要堅持的基本原則，搞好制度設(shè)計，積極穩(wěn)妥推進，避免走彎路，讓農(nóng)民成為積極參與者和真正受益者。

一、以“三權(quán)分置”為遵循，放活土地經(jīng)營權(quán)

我國上世紀70年代末的農(nóng)村改革，通過實行農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性，極大地解放和發(fā)展了農(nóng) 村生產(chǎn)力。隨著農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移，一些地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)又發(fā)生分離，演變成承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩部分，從而形成了所謂的所有權(quán)、承包權(quán)和 經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的狀態(tài)。下一步深化農(nóng)村土地制度改革，必須把落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)作為基本遵循。

一是落實集體所有權(quán)。農(nóng)村土地實行集體所有制，保障了農(nóng)民平等地擁有最主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，這一制度是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的 “魂”，是中國特色社會主義的重要制度特征。推進農(nóng)村土地制度改革，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。落實集體所有權(quán)，就是要積極探索農(nóng)村土地集體所有制 的實現(xiàn)方式，建立健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求、符合初級階段實際的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

二是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)。家庭承包制下農(nóng)戶獲得的土地權(quán)利，是由承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)組成的。在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)是可以分離 的。只有作為集體組織成員的農(nóng)民家庭才擁有土地承包權(quán)，這是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)在要求。穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)，就是確保在承包期內(nèi)，任何組織或個人都不得 強迫農(nóng)民放棄承包的土地，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭，其他任何主體都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位。

三是放活土地經(jīng)營權(quán)。在家庭承包制下，土地流轉(zhuǎn)的客體是土地經(jīng)營權(quán)。在理論和政策上明確這一點具有重大意義。改革以來，我們一直 強調(diào)正確處理土地承包制的穩(wěn)定和土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系。穩(wěn)定，就是要穩(wěn)定農(nóng)戶土地承包權(quán)；流轉(zhuǎn)，就是要放活土地經(jīng)營權(quán)。在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承 包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，放活土地經(jīng)營權(quán)，這樣，就可以避免在認識上和實踐中，一講穩(wěn)定似乎就不允許經(jīng)營權(quán)流動，而一講流轉(zhuǎn)和集中，似乎就只有集體重新收回農(nóng)民 土地承包權(quán)這樣兩種傾向。以“三權(quán)分置”作為基本遵循，以現(xiàn)有土地承包關(guān)系的長久不變和農(nóng)民家庭土地承包權(quán)的穩(wěn)定，來應(yīng)對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，以不變 應(yīng)萬變，這樣，有利于使土地承包者和實際經(jīng)營者都能建立起穩(wěn)定的預(yù)期，將使農(nóng)村基本經(jīng)營制度更加充滿持久的制度活力。放活土地經(jīng)營權(quán)，必須進一步明確集體 土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中的相互權(quán)利關(guān)系和實現(xiàn)形式，加快發(fā)展多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，健全土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁體系。

二、以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

從世界各國農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐看，家庭經(jīng)營是最普遍的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本特點是空間分散，且必須對自然環(huán)境的微小變化做出及時反應(yīng)，這使 得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的監(jiān)督成本較高。農(nóng)戶家庭成員之間的經(jīng)濟利益是高度一致的，不需要進行精確的勞動計量和監(jiān)督。較之其他經(jīng)營方式，家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中具有更好的適 應(yīng)性，不僅適應(yīng)以手工勞動為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也能適應(yīng)采用先進科學技術(shù)和生產(chǎn)手段的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，家庭經(jīng)營蘊藏著巨大的潛力，具有廣闊 的發(fā)展前景，不存在生產(chǎn)力水平提高以后改變家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位的問題，家庭經(jīng)營現(xiàn)在是、將來也是我國農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營形式。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實質(zhì)不是對家庭 經(jīng)營的否定，而是通過改善家庭經(jīng)營的資源配置及其外部環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的專業(yè)化、社會化。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，必須堅持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地 位，不應(yīng)把規(guī)模經(jīng)營與家庭經(jīng)營隔離開來，更不能把家庭經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對立起來。同時，要處理好發(fā)展家庭經(jīng)營與集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營等多種經(jīng)營方 式的關(guān)系，大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營方式共同發(fā)展，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

一是創(chuàng)新家庭經(jīng)營發(fā)展方式。強調(diào)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，絕不是固化和迷戀目前分散、超小規(guī)模的土地經(jīng)營方式，必須按照黨的十 八大和十八屆三中全會精神，創(chuàng)新家庭經(jīng)營發(fā)展方式，積極引導(dǎo)土地向?qū)�業(yè)大戶、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，大力提高家庭經(jīng)營集約化、規(guī)模化水平。要重點發(fā)展以家庭成員為 主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源、從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場，使之成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。建立健全扶持家庭農(nóng)場發(fā)展的政策措施，將新 增農(nóng)業(yè)補貼向家庭農(nóng)場傾斜。更好地為糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營主體提供支持和服務(wù)。引導(dǎo)農(nóng)民自愿開展“互換并地”，解決承包地細碎化問題，方便耕作，實現(xiàn)承包地的 相對集中經(jīng)營。

二是積極探索新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。我國少數(shù)村莊仍保留土地集體經(jīng)營方式，要不斷探索和豐富集體經(jīng)營的實現(xiàn)形式。引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入 股組建土地股份合作組織。允許農(nóng)民以承包土地的經(jīng)營權(quán)入股，通過多種形式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。近些年來，工商企業(yè)租賃農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)象越來 越多。工商企業(yè)租賃土地經(jīng)營，從積極的方面看，可以發(fā)揮資金、技術(shù)和管理等方面的優(yōu)勢，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。但我國農(nóng)村人多地少，如果不加 限制地讓工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)的直接生產(chǎn)領(lǐng)域，大片圈地，會擠壓農(nóng)民就業(yè)空間和影響農(nóng)村的穩(wěn)定。為了避免農(nóng)村出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶，避免出現(xiàn)土地的大規(guī)模兼 并，避免大批農(nóng)戶喪失經(jīng)營主體地位，必須對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地采取慎重的態(tài)度。隨著工商資本進入農(nóng)業(yè)、參與農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴大，迫切需 要探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準入和監(jiān)管制度。對工商資本租賃農(nóng)戶承包地要有明確的上限控制，要進行資格審查和項目審查。特別是要防止工商資 本下鄉(xiāng)租賃承包地后擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，搞“非農(nóng)化”或“圈而不用”，破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。要鼓勵和支持工商企業(yè)發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。鼓 勵和支持它們進入農(nóng)產(chǎn)品加工流通和社會化服務(wù)流域，與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，帶動農(nóng)民發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。要探索建立土地流轉(zhuǎn)風險保障金制 度，主要用于補償因租地企業(yè)違約或經(jīng)營不善而損害的農(nóng)民利益。

三、以尊重農(nóng)民意愿為前提，引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民。土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權(quán)都在農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。發(fā)展土地規(guī)模經(jīng) 營，要充分尊重農(nóng)民的意愿，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。不能脫離客觀條件，人為定任務(wù)、下指標或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入政績考核 等方式行政推動土地流轉(zhuǎn)。即使在土地流轉(zhuǎn)客觀條件充分成熟的地方，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營也要注意工作方法，要通過典型示范引導(dǎo)，由點到面，穩(wěn)步推廣。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，要真正做到尊重農(nóng)民的意愿，除了注意工作方法外，關(guān)鍵在于要客觀地估計土地對農(nóng)民的意義及農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的基本態(tài)度，恰恰 在這一點上，地區(qū)之間存在著很大的差別。依條件的不同，這里有三種情況：（1）對于當今大多數(shù)農(nóng)民來講，土地仍然是安身立命之本，仍然是維持生存和發(fā)展的 基本依靠。采取“自家的承包地自家種”這種土地經(jīng)營方式的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)。農(nóng)戶既不愿意轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，更不愿意放棄承包權(quán)，是大多數(shù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實。在 這種基本農(nóng)情下，絕不能超越客觀條件，違背農(nóng)民的意愿，用行政手段強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地。（2）在經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)，的確已有一部分農(nóng)戶，尤其是 那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)多年從事二三產(chǎn)業(yè)、具有穩(wěn)定的非農(nóng)收入的農(nóng)戶，有了轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)的愿望。對于相當一部分農(nóng)民來說，土地的生存保障功能雖已淡化，但農(nóng)民完 全放棄承包土地還有種種顧忌。農(nóng)戶愿意轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，但不愿放棄承包權(quán)，這種情況在現(xiàn)實中將大量發(fā)生。這時，要堅持依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出 租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。而承包權(quán)則仍應(yīng)明確是農(nóng)戶的，不能強迫收回農(nóng)民的承包地。（3）在農(nóng)戶徹底脫離農(nóng)村、融入城市的情況下， 部分農(nóng)戶不僅自愿流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，也自愿放棄承包權(quán)。這種情況目前還較為少見。既便在這種情況下，也不能要求把放棄承包地作為農(nóng)民進城落戶的先決條件。在農(nóng)民 自愿的前提下，可以把承包地交還集體組織或經(jīng)集體同意后轉(zhuǎn)讓給集體組織其它成員。集體也應(yīng)給予合理的補償。總之，政府直接用行政手段推動土地規(guī)模經(jīng)營，會 引發(fā)社會矛盾。在堅持土地承包關(guān)系長久不變和尊重農(nóng)民意愿的前提下，要積極探索建立市場化的土地流轉(zhuǎn)機制。對隨意改變土地承包關(guān)系、強迫農(nóng)民進行土地流 轉(zhuǎn)、侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為，必須加強執(zhí)法監(jiān)督。

四、以經(jīng)營規(guī)模適度為目標，促進糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收同步

實行土地規(guī)模經(jīng)營，對于穩(wěn)定務(wù)農(nóng)者隊伍，保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，都顯示出有重要作用。要與比我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模 大幾十倍、上百倍的發(fā)達國家農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體相競爭，消化農(nóng)產(chǎn)品成本不斷上升帶來的影響，提升我國農(nóng)業(yè)的競爭能力，必須積極穩(wěn)妥地推進土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，擴大 土地經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)地資源的配置效率，提高農(nóng)業(yè)和糧食的勞動生產(chǎn)率。

在擴大農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營規(guī)模方面，國際上有成功的例子，如法國通過鼓勵老年農(nóng)民離農(nóng)、青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，開展土地整治等，使農(nóng)場平均規(guī)模由1955年的 13.3公頃擴大到目前的40多公頃；也有不成功的例子，如日本，農(nóng)業(yè)過度兼業(yè)化，農(nóng)場的平均規(guī)模僅從上世紀50年代末的1公頃擴大到現(xiàn)在的約2公頃。當 前，我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，“誰來種地”問題比較突出，許多地方已經(jīng)具備了發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營的條件，必須因勢利導(dǎo)，順勢而為，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)和 集中。但應(yīng)該清醒地認識到，我國這樣一個人多地少的國家，在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中，不能脫離實際，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營，盲目崇拜國外的大規(guī)模農(nóng)場，要充 分認識實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的長期性和復(fù)雜性。

按照常住人口計算，我國農(nóng)村人均耕地面積為2.83畝，戶均約半公頃。若戶均經(jīng)營規(guī)模提高到約2公頃，就需要再減少三分之二以上的農(nóng)戶。有關(guān)測 算表明，如果把實現(xiàn)種地收入與進城務(wù)工收入相當作為糧食生產(chǎn)適度規(guī)模的標準，在北方單季地區(qū)，家庭經(jīng)營的適度規(guī)模應(yīng)在120畝左右；在南方兩季地區(qū)，則為 60畝左右。從國際比較看，這仍是很小的規(guī)模。按這一標準實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營，則糧食生產(chǎn)僅需勞動力4300萬人。據(jù)估計，我國目前從事糧食生產(chǎn)的勞動力 在1.5億人左右。這就是說，全國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)規(guī)�；�經(jīng)營，尚需轉(zhuǎn)移1億左右的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。我國的基本國情決定，在相當長的時期內(nèi)，土地是農(nóng)民最基本 的生活保障，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中必然是一個不平衡的、漸進的長期過程。因此，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，既要積極鼓勵，也不能拔苗助長；既要避免土地撂荒 和經(jīng)營規(guī)模過于碎小，又要防止土地過度集中，人為“壘大戶”。一些發(fā)展中國家之所以會在大城市周圍形成大片的貧民窟，就是因為農(nóng)民失去了土地，只能單向流 入城市，即使沒有就業(yè)機會也無法再返回農(nóng)村，結(jié)果造成了許多嚴重的社會問題。我國實行的農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營制度，是避免此類社會矛盾的重要保 障。

土地適度規(guī)模經(jīng)營，是生產(chǎn)力發(fā)展的自然過程。從政策導(dǎo)向看，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，就是要充分考慮各地自然經(jīng)濟條件、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移程度、農(nóng)業(yè)機械 化和社會化服務(wù)水平等因素，因地制宜確定本地區(qū)適度規(guī)模經(jīng)營的標準。當然，土地適度規(guī)模經(jīng)營的“度”是一個動態(tài)概念。有的地區(qū)是從保障務(wù)農(nóng)與務(wù)工人員收入 均衡的角度，確定適度規(guī)模經(jīng)營的標準；有的地區(qū)則用機械作業(yè)的最佳規(guī)模來衡量這個度；有的主張以糧食產(chǎn)出的平均成本是下降了還是上升了來衡量土地經(jīng)營規(guī)模 是否 “適度”。這些思路都有一定道理。我國農(nóng)村情況千差萬別，確定適度規(guī)模的標準，應(yīng)堅持從實際出發(fā)，分類指導(dǎo)，但一些基本的原則應(yīng)遵守。從我國人多地少的基 本國情出發(fā)，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，不能以降低土地生產(chǎn)率和糧食產(chǎn)量為代價，要統(tǒng)籌考慮增產(chǎn)和增收的平衡、提高勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率的平衡以及效率和公平的 平衡�？偟目紤]是，發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，要與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進步和生產(chǎn)手段改進程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)水平提高相 適應(yīng)。

農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營決不僅僅意味著只是集中土地。單個要素投入規(guī)模的大小,并不能決定綜合效益的高低和生產(chǎn)方式的先進程度。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模受農(nóng) 業(yè)生產(chǎn)資料供給、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品銷售加工、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系等多種因素的綜合影響。在我國，寄希望通過大規(guī)模集中土地，實現(xiàn)像新大陸國家那樣的農(nóng)場規(guī)模 是不現(xiàn)實的。要創(chuàng)新規(guī)模經(jīng)營方式，在引導(dǎo)土地資源適度集聚的同時，要通過引導(dǎo)農(nóng)民走向聯(lián)合與合作、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、開展社會化服務(wù)，以提升農(nóng)業(yè)組織化 水平和擴大農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)模，來彌補耕地規(guī)模的不足，積極探索符合我國國情的發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的有效途徑。