著力推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革賦予農(nóng)民更充分權(quán)能

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司 張紅宇

習(xí)近平總書記在小崗村的農(nóng)村改革座談會上指出，深化農(nóng)村改革需要多要素聯(lián)動，著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。探索推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是十八屆三中全會的明確要求，是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)，五中全會進(jìn)一步提出要完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。這項改革涉及農(nóng)民切身利益，情況十分復(fù)雜，在一些集體資產(chǎn)雄厚、可支配財產(chǎn)眾多的發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)，產(chǎn)權(quán)制度改革是當(dāng)前和今后一段時期農(nóng)村改革的重中之重�？傮w來看，在具體推進(jìn)改革中，必須切實(shí)把握好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向，賦予農(nóng)民充分權(quán)能，確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革沿著正確的方向健康發(fā)展。

集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須跟上整體發(fā)展節(jié)奏

以土地集體所有為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制，是社會主義公有制的重要形式及其優(yōu)越性的充分體現(xiàn)。經(jīng)過30多年的發(fā)展演變，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度已越來越難以適應(yīng)當(dāng)前“四化同步”發(fā)展的要求，必須加以改革；但這項改革涉及面廣，覆蓋所有農(nóng)村，難度極大。從各地實(shí)踐看，探索產(chǎn)權(quán)制度改革的步伐從未停止，但到目前為止依然沒有一個標(biāo)準(zhǔn)模式能做到“一改解千愁”，足以表明改革難度之大、任務(wù)之巨、形勢嚴(yán)峻，是典型的改革深水區(qū)和硬骨頭。突出表現(xiàn)在：一是前無古人。農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)生、積累、維護(hù)和制度改革，都沒有歷史經(jīng)驗可循；二是旁無借鑒。農(nóng)村集體所有制乃中國特有，國外無直接的先進(jìn)經(jīng)驗可鑒；三是情況復(fù)雜。截至2014年底全國農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)村均447.3萬元，但東部地區(qū)資產(chǎn)總額超過全國的3/4，部分富裕村資產(chǎn)數(shù)以億計，但更大多數(shù)的是空殼村、負(fù)債村，區(qū)域、個體差別甚大，情況十分復(fù)雜；四是影響廣泛。改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，不僅是做大蛋糕的問題，更大程度上是如何分蛋糕，各種利益矛盾交織，稍有不慎將影響社會穩(wěn)定。

準(zhǔn)確把握農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的三大目標(biāo)

建立健全農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，必須以保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利為核心，以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)。總結(jié)各地實(shí)踐看，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要朝三個方面努力。一是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。歸屬清晰就是明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸誰所有，權(quán)責(zé)明確就是確定成員的權(quán)利和責(zé)任，保護(hù)嚴(yán)格就是依法保護(hù)組織及其成員的合法產(chǎn)權(quán)，流轉(zhuǎn)順暢就是促進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)有序進(jìn)入流轉(zhuǎn)交易市場。二是建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求，有利于管好用好集體資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。三是形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員物質(zhì)利益和民主權(quán)利，較為完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)。

精準(zhǔn)聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的兩大領(lǐng)域

總體來看，集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)聚焦兩大領(lǐng)域：即農(nóng)村資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。

對于山林、耕地、濕地、水面等資源性資產(chǎn)，改革的重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實(shí)現(xiàn)物權(quán)化保護(hù)；對于經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)聚焦三個方面問題：一是成員資格問題。要保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財產(chǎn)權(quán)利，必須清晰界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份�，F(xiàn)在蘇南、上海、珠三角等地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的第一個難題就是成員資格界定，如廣東南海的改革一共有18種成員身份，涉及100多種情況，十分復(fù)雜。二是股權(quán)設(shè)置問題。股權(quán)類型主要包括個人股和集體股。村社干部希望設(shè)集體股，以承擔(dān)村里的公益事業(yè)建設(shè)，農(nóng)民群眾希望全部量化到個人，避免村里出現(xiàn)“小金庫”，爭論較大。三是股權(quán)管理問題。實(shí)踐中圍繞人口變動因素主要有動態(tài)管理、靜態(tài)管理兩種模式。絕大多數(shù)地方采取靜態(tài)管理模式，實(shí)行“量化到人、確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享”。

賦予農(nóng)民群眾更充分權(quán)能

深化農(nóng)村改革的核心目標(biāo)是釋放改革紅利、增加農(nóng)民福祉，作為深化農(nóng)村改革重要內(nèi)容的產(chǎn)權(quán)制度改革更是應(yīng)將賦予農(nóng)民充分權(quán)能作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。具體而言，重點(diǎn)要賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的“六項權(quán)利”，即占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)及抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)、繼承權(quán)。對于不同的權(quán)利要有不同的要求和實(shí)現(xiàn)形式。首先，對于占有權(quán)和收益權(quán)，要無折扣地全面賦予。其次，對于退出權(quán)和繼承權(quán)，要進(jìn)行穩(wěn)妥試點(diǎn)探索�，F(xiàn)行法律對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的有償退出權(quán)和繼承權(quán)沒有明確規(guī)定，都需要試點(diǎn)探索明確。其三，對于擔(dān)保權(quán)和抵押權(quán)，要慎重賦予。經(jīng)營性資產(chǎn)的擔(dān)保抵押與土地經(jīng)營權(quán)的擔(dān)保抵押相比，前者要復(fù)雜得多；一塊土地?fù)碛?0年的經(jīng)營權(quán)，抵押5年沒問題，但如果將經(jīng)營性資產(chǎn)的股份拿去抵押，只能抵押股份帶來的收益，且這個收益難以計算，風(fēng)險很大。因此，抵押及擔(dān)保權(quán)要在封閉運(yùn)行、風(fēng)險可控的試點(diǎn)基礎(chǔ)上慎重賦予。

充分挖掘壯大集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)路徑

探索發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是產(chǎn)權(quán)制度改革的前提基礎(chǔ)和要義所在。發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)達(dá)的原因多種多樣，但其中集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)肯定是一個；不發(fā)達(dá)地區(qū)的原因也多種多樣，但其中完全沒有集體經(jīng)濟(jì)肯定是一個。怎么發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)達(dá)地區(qū)有自己的做法，但不發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)上也可以做文章。從各地實(shí)踐看，現(xiàn)在有的地方正在積極探索，通過多種形式發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，主要有三條路徑：一是通過土地入股、農(nóng)戶入社，組建土地股份合作社，以解決土地細(xì)碎化和產(chǎn)出能力低下等問題；二是以集體林場、土地、水塘等資源性資產(chǎn)，以及財政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)等作為出資，引入工商資本或新型技術(shù)開發(fā)，發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟(jì)；三是探索將精準(zhǔn)扶貧到戶的財政補(bǔ)助資金、各級財政投入村集體的建設(shè)項目資金等，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶的股金。總之，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的路徑很多，關(guān)鍵在于立足實(shí)際，充分挖掘。