河南加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的思考

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。截至2014年底，河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.2%�！逗幽鲜⌒滦统擎�(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》指出，要尊重發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入數(shù)量質(zhì)量并重、以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，走河南特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。因此，必須認(rèn)清河南省城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化更穩(wěn)更好發(fā)展。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手。截至2014年底，河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到45.2%。《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》指出，要尊重發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)發(fā)展趨勢(shì)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入數(shù)量質(zhì)量并重、以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，走河南特色、科學(xué)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。因此，必須認(rèn)清河南省城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀，妥善應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化更穩(wěn)更好發(fā)展。

河南“金字塔”形城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)顯現(xiàn)

經(jīng)過近幾年的不懈努力，河南省在國(guó)家區(qū)域性中心城市、地區(qū)性中心城市、縣域中心城市和建制鎮(zhèn)這四級(jí)城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)上，將新型農(nóng)村社區(qū)納入城鎮(zhèn)體系，基本形成了特大城市、大型中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)同發(fā)展的五級(jí)城鎮(zhèn)體系框架，初步形成了“金字塔”形城鎮(zhèn)（市）結(jié)構(gòu)。

河南省城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)沿主干鐵路、高速公路、干線公路形成了京廣、隴海、南太行、伏牛東、寧西、黃淮六條城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈。河南食品工業(yè)主要依托由京廣鐵路軸線聯(lián)結(jié)的城市，鋁工業(yè)、能源工業(yè)、裝備制造業(yè)主要依托由隴海鐵路軸線聯(lián)結(jié)的城市，重化工業(yè)主要依托由新—焦—濟(jì)、洛—平—漯交通軸線聯(lián)結(jié)的城市。城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)在空間上復(fù)合度高，呈現(xiàn)明顯的耦合發(fā)展特征。

河南省平原面積占總面積的55.7%，且全省地域輪廓呈團(tuán)狀，地域開闊、地勢(shì)舒展，城市之間交通聯(lián)絡(luò)便利。目前，河南省已初步形成“一極兩帶四軸”的城鎮(zhèn)緊湊布局和城市群空間組織形態(tài)，形成了中心城市與周邊中小城市組團(tuán)發(fā)展的城鎮(zhèn)連綿體格局。

諸多難題阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程

當(dāng)前，河南省正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，面臨巨大機(jī)遇，但是也面對(duì)諸多難題。這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)和綜合承載能力不足。一是核心城市輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)。按照國(guó)際一般標(biāo)準(zhǔn)，首位城市占本區(qū)域的比重，人口不低于10%，經(jīng)濟(jì)總量不低于30%。鄭州市2014年人口、gdp占全省的比重分別為10%和19.4%，對(duì)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭帶動(dòng)作用較弱。二是其他中心城市規(guī)模小。一些省轄市的市域人口已超過1000萬，但中心城區(qū)人口卻不足100萬，有的甚至不足50萬，難以有效地輻射帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展。三是小城鎮(zhèn)服務(wù)帶動(dòng)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的功能較弱。河南省有建制鎮(zhèn)826個(gè)、鎮(zhèn)均0.88萬人，規(guī)模過小、功能不全，難以發(fā)揮對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動(dòng)作用。

第二，規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性不夠。一是規(guī)劃制定不科學(xué)。許多地方雖然編制了總體規(guī)劃，但整體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)性不足，而且缺乏在布局、規(guī)模、職能和發(fā)展方向等方面的整體協(xié)調(diào)，可操作性不強(qiáng)。二是規(guī)劃執(zhí)行不嚴(yán)肅。一些地方規(guī)劃變化快，規(guī)劃的剛性約束作用沒有得到重視，短命建筑、違規(guī)建設(shè)、違法占地現(xiàn)象比較普遍。

第三，產(chǎn)業(yè)的支撐和吸納能力不強(qiáng)。一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，吸納勞動(dòng)力就業(yè)能力較弱。第一產(chǎn)業(yè)比重過大，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，城區(qū)服務(wù)業(yè)吸納城鎮(zhèn)就業(yè)的能力相對(duì)較弱。二是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資強(qiáng)度較低，產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力有限。產(chǎn)城融合度低，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與城市發(fā)展雙向互動(dòng)能力弱。三是項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)能力較弱。房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、生活性服務(wù)項(xiàng)目較多，高技術(shù)和高就業(yè)率項(xiàng)目較少，支撐城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和吸引農(nóng)民就業(yè)的能力不足。

第四，資源的保障和匹配不力。一是資金保障不力。由于地方財(cái)力不足、金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)力度不夠和投融資機(jī)制不活，許多地方城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口較大。二是土地匹配不夠。當(dāng)前各市城鎮(zhèn)建設(shè)用地制約問題突出，而且用地報(bào)批手續(xù)繁瑣，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換為國(guó)有建設(shè)用地手續(xù)辦理周期長(zhǎng)，嚴(yán)重制約舊城區(qū)、城中村改造和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)。

第五，農(nóng)民的進(jìn)城能力和意愿不高。一是農(nóng)民進(jìn)城成本高。據(jù)測(cè)算，當(dāng)前農(nóng)民在縣城落戶的成本接近30萬元，而人均日常消費(fèi)也將增加6000元/年，收入難以承擔(dān)如此高昂的成本。二是農(nóng)民進(jìn)城意愿不強(qiáng)。由于受自身素質(zhì)、傳統(tǒng)觀念等因素的影響，一些農(nóng)民進(jìn)城后就業(yè)難度大，生活難以適應(yīng)，由于國(guó)家“三農(nóng)”政策的力度不斷加大，土地資產(chǎn)升值預(yù)期提高，不少農(nóng)民傾向選擇在農(nóng)村生活。

加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要多管齊下

目前河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)是城區(qū)和產(chǎn)業(yè)，未來需要在以下幾個(gè)方面加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程：

第一，加強(qiáng)細(xì)化統(tǒng)籌。實(shí)踐證明，在城鎮(zhèn)化過程中，對(duì)于事關(guān)全局的重大改革發(fā)展任務(wù)，缺少統(tǒng)籌安排和系統(tǒng)指導(dǎo)，對(duì)制約城鎮(zhèn)化發(fā)展而基層市縣又難以解決的體制機(jī)制障礙不能及時(shí)研究破解之策，會(huì)影響地方的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。河南省新型城鎮(zhèn)化總體上仍處于起步階段，管理體制不順、土地資金等要素制約較大、戶籍制度等改革滯后等問題突出。為此，需要省級(jí)層面切實(shí)加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，有關(guān)職能部門應(yīng)抓住國(guó)家政策的機(jī)遇，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造好的條件，鼓勵(lì)支持基層以敢為人先的精神去破解發(fā)展中的難題，為全省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)。

第二，提升規(guī)劃水平。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的實(shí)質(zhì)是多層次、多角度、全方位地進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，建立起各類規(guī)劃之間全面、系統(tǒng)、有效的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)總體利益平衡，最終優(yōu)化城鄉(xiāng)空間開發(fā)格局，引導(dǎo)人口和產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。河南省新型城鎮(zhèn)化城鄉(xiāng)規(guī)劃體系正處于形成時(shí)期，不少地方主要是在進(jìn)行重點(diǎn)區(qū)域城市設(shè)計(jì)，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)布局。未來河南新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)性，嚴(yán)格按照規(guī)劃要求一步一步向前推進(jìn)，持之以恒抓好落實(shí)。

第三，創(chuàng)新體制機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、社會(huì)保障體系的改革和創(chuàng)新。這些改革創(chuàng)新為農(nóng)民實(shí)現(xiàn)居住空間和社會(huì)身份向市民轉(zhuǎn)換奠定了基礎(chǔ)。河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)就是探索城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。當(dāng)前，應(yīng)著力創(chuàng)新資金籌措機(jī)制，加大財(cái)政資金支持力度，完善城鄉(xiāng)建設(shè)投融資機(jī)制。改革土地利用機(jī)制，加快農(nóng)村土地制度改革，開展土地綜合整治和完善建設(shè)用地增減掛鉤、人地掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)土地利用監(jiān)管。

第四，加快盤活資源。新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)過程，是把發(fā)展農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)作為實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置資源的有效形式，通過產(chǎn)權(quán)明晰、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換、產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)，將農(nóng)村分散的資源、技術(shù)和資金進(jìn)行有效整合，引導(dǎo)多元化主體參與農(nóng)村資源利用方式重構(gòu)和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)，在此基礎(chǔ)上形成一、二、三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)和融合。河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要將盤活資源作為推動(dòng)發(fā)展的邏輯起點(diǎn)，通過確地、確權(quán)、確股，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)方式，夯實(shí)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)支撐。為此，需要加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、商務(wù)中心區(qū)、特色商業(yè)區(qū)建設(shè)為載體，大力發(fā)展就業(yè)帶動(dòng)能力強(qiáng)的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為人口集中提供就業(yè)條件。需要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。要出臺(tái)激勵(lì)政策，依靠農(nóng)村資源大力發(fā)展特色高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營(yíng)。要處理好高效農(nóng)業(yè)與糧食種植的關(guān)系，平衡種糧效益與其他經(jīng)濟(jì)作物或養(yǎng)殖效益剪刀差，推進(jìn)融生產(chǎn)、生活、生態(tài)、生物于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。要在建立農(nóng)業(yè)科技推廣體系基礎(chǔ)上發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，可在鄭州新區(qū)建立我國(guó)乃至世界獨(dú)有的農(nóng)（業(yè)）谷，作為農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新高地，利用科技提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，拉長(zhǎng)加工鏈和價(jià)值鏈。

第五，創(chuàng)新社會(huì)治理模式。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性優(yōu)化不僅能夠提高各種社會(huì)資源的價(jià)值，還能夠推動(dòng)這些資源在利益相關(guān)者之間作出效率性的再分配。因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中需要及時(shí)轉(zhuǎn)換鎮(zhèn)（村）的行政管理職能，在強(qiáng)化其社區(qū)服務(wù)功能的同時(shí)，通過“政社互動(dòng)”等形式發(fā)揮社會(huì)組織的作用，增強(qiáng)基層自治能力，及時(shí)完成社會(huì)治理模式的創(chuàng)新。隨著舊有村莊的拆并，其原有居民的生產(chǎn)方式和生活方式已經(jīng)改變，農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)模式也已經(jīng)改變，需要通過組織、政策、規(guī)章和制度等方面的創(chuàng)新來推動(dòng)社會(huì)治理模式創(chuàng)新。

第六，完善考核體系。通過科學(xué)的測(cè)評(píng)指標(biāo)體系，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和效率等內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)監(jiān)測(cè)。河南省各地新型城鎮(zhèn)化起步有差距、進(jìn)程有快慢、水平有高低，有相當(dāng)一部分市縣在城鎮(zhèn)化的能力指數(shù)、結(jié)構(gòu)指數(shù)、效率指數(shù)、質(zhì)量指數(shù)等方面缺乏基本的統(tǒng)計(jì)信息和考核體系。因此，需要研究制定符合河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際和下一步發(fā)展方向的考核體系，通過強(qiáng)化考核發(fā)揮相關(guān)部門的作用，形成城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的支持體系和激勵(lì)機(jī)制。（作者系鄭州大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)、教授）

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