城市無序發(fā)展成我國優(yōu)質(zhì)耕地數(shù)量減少主因

“民以食為天”。近來世界糧價不斷攀升，今年長江中下游遭遇50年來最嚴重干旱，全國耕地受旱面積達一億畝；雖然后來的強降雨使部分地區(qū)的旱情得以緩解，但有的地方又出現(xiàn)了旱澇急轉(zhuǎn)，加上國內(nèi)多次傳出耕地被違法侵占的信息，引起了人們對中國糧食安全的新憂慮。那么，中國糧食生產(chǎn)的現(xiàn)狀和前景究竟如何？世界各國是怎樣保護耕地的？作為人多地少、經(jīng)濟發(fā)展迅速的國家，一旦需要，中國是否有可能像當(dāng)前大量進口能源和礦產(chǎn)一樣，大量進口糧食？我國基本做到“手中有糧”據(jù)中國糧食經(jīng)濟學(xué)會、中國糧食行業(yè)協(xié)會編著的《中國糧食改革開放三十年》一書介紹，在1980至2008年的29年中，中國有14年是糧食凈進口國，15年是糧食凈出口國，糧食自給率從未低于88%，基本在95%-105%之間徘徊，最高的1998年甚至達到了110.2%。

據(jù)聯(lián)合國世界糧食計劃署公布的“2010年糧食安全風(fēng)險指數(shù)”，中國排名第96位(排名越靠后表示越安全)，在全球163個經(jīng)濟體里排名中等偏后，被列為“中度風(fēng)險”的國家。

中國的糧食能夠自給，是由供給和需求兩方面因素決定的。

從供給來看，改革開放以來，中國糧食單產(chǎn)有所上升，耕地面積基本穩(wěn)定。

2008年，中國耕地面積約為18.2574億畝，比改革開放之初1978年的14.90835億畝，有較大的增長。1985至2008年，人均耕地面積上升的省區(qū)有內(nèi)蒙古、甘肅、西藏、云南、貴州、吉林、黑龍江、湖北、廣西、海南、四川。湖南保持不變。然而，這種增長在很大程度上是統(tǒng)計渠道不同造成的。1995年及以前的數(shù)字，來自國家統(tǒng)計局。1996年以后的數(shù)字，來自國土資源普查。1996年，因為統(tǒng)計渠道的變化，導(dǎo)致耕地面積數(shù)字增加了5.2604億畝。此后，耕地面積數(shù)字逐年下降。不過，2003至2008年，中國耕地面積減少的趨勢明顯放緩。

從需求來看，我國人口增長速度逐步減緩。2011年4月全國第四次人口普查結(jié)果公布后，國家統(tǒng)計局副局長張為民和北京大學(xué)社會學(xué)系教授、人口學(xué)家陸杰華等人，都認為中國人口將于2032年前后出現(xiàn)零增長。對于人口峰值的數(shù)量，各部門和學(xué)者的估計為14億或15億，但都遠遠低于10年前普遍估計的16億人口。

中國人均占有糧食量，從1978年的316.6公斤，增加到2008年的399.1公斤。2011年3月，發(fā)改委主任張平在答記者問時表示，現(xiàn)在中國的糧食庫存達到了年消費量的40%。這樣，中國基本做到了“手中有糧，心里不慌”。

然而，動態(tài)地觀察中國國內(nèi)糧食供給和需求，未來中國糧食的自給仍存在一定壓力。

耕地減少原因復(fù)雜中國耕地面積減少，各地的原因不盡相同。在東部地區(qū)，主要是工業(yè)化、城市化建設(shè)大量占用耕地；在西部地區(qū)，減少的原因主要是退耕還林，一些耕地被轉(zhuǎn)為生態(tài)保護用途。

在中國城市化進程中，居住用地、商業(yè)用地、工礦企業(yè)和交通等建設(shè)用地不斷增加，城市不斷向外擴展……這些因素，都已經(jīng)或正在導(dǎo)致耕地被占用。據(jù)國家統(tǒng)計局資料預(yù)測，到2050年，非農(nóng)用建設(shè)用地將達4800萬畝以上，其中估計要占用耕地1300萬畝。

“十分珍惜和合理利用每一寸土地”的原則，實際上并未能完全實施。如果說建設(shè)占用耕地對于經(jīng)濟起飛過程中的中國來說，尚具有一定合理性，那么住宅建設(shè)中存在的浪費，則說不過去。

當(dāng)今，“居住面積”被很多人看作身份的象征。各類媒體中充斥著“帝王宅院、貴族享受”之類的廣告，無形中助長了國人追逐“豪宅”的夢想。很多人離開農(nóng)村和小城市，去大城市買房定居，有的甚至在大城市買了一套又一套，又不出售老家房產(chǎn)，就讓住房空置著……十多年來，中國退耕還林、還草、還湖等生態(tài)退耕事業(yè)，取得了顯著效果，應(yīng)該高度肯定。但是，生態(tài)退耕以后，國家要向失去耕地的農(nóng)民提供若干年的口糧，這樣“里外里”，一方面減少了糧食供給，一方面增大了糧食需求。

在建設(shè)占地和生態(tài)退耕兩個因素的共同作用下，在中國，并未發(fā)生基本沒有人口壓力的發(fā)達國家出現(xiàn)的——城市化水平與耕地同步增長的現(xiàn)象，我國人均耕地面積十多年來不斷下降。

傳統(tǒng)優(yōu)質(zhì)耕地也減少了城市的擴張不僅使耕地數(shù)量減少，還對耕地質(zhì)量造成深遠影響。

近十多年來，中國減少的耕地多是位于東部傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)的優(yōu)質(zhì)耕地，增加的耕地多位于西部、北部農(nóng)牧交錯帶地區(qū)，那里水熱條件不足，生態(tài)環(huán)境脆弱，糧食單產(chǎn)有限。因此，中國耕地的質(zhì)量問題，與數(shù)量問題同樣值得高度關(guān)注。50年來，中國在牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)累積開墾草地超過700萬畝。

耕地的“減好補次”現(xiàn)象，在許多省(自治區(qū))都存在。根據(jù)國土部門“占補平衡”的政策規(guī)定，新增耕地可按比例換取本地城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標，多出的新增耕地面積指標，則將通過省一級國土部門統(tǒng)一核算。“占補平衡”的本意，是“用一畝地，造一畝地”，政策初衷是好的。但在有些地區(qū)，新增的耕地往往流于形式，甚至背離山區(qū)退耕還林的政策方向，搞成新的毀林開荒。

總體來看，中國后備耕地資源少，質(zhì)量差，開發(fā)難度大。據(jù)《中國生態(tài)資源承載力研究》一書(編者注：中科院地理科學(xué)與資源研究所首席研究員謝高地等著，科學(xué)出版社出版)介紹，中國后備耕地資源不足0.33億公頃，而且大部分后備耕地分布于北緯40度到50度熱量不足的一年一熟地區(qū)，同時又是干旱半干旱地區(qū)，這些地區(qū)一般地處偏遠，交通不便，開發(fā)難度大。因此，中國保障糧食安全的主要途徑，還是保護好現(xiàn)有耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

提高單產(chǎn)潛力受限在耕地面積難以擴大，甚至還要減少的情況下，提高單產(chǎn)成為提高糧食總產(chǎn)的主要途徑。提高單產(chǎn)主要有三種方式，一是改良種子，二是改善灌溉，三是使用更多的化肥。在當(dāng)前中國，這三種方式都存在局限性。如推廣產(chǎn)量高的轉(zhuǎn)基因作物，在國內(nèi)外的爭議都很大。加上中國的水資源總量有限，空間和季節(jié)分布很不均勻。美聯(lián)社5月17日報道，總部在英國的“梅普爾克羅夫特(maplecroft)”全球風(fēng)險顧問公司稱，中國面臨日益嚴重的水資源缺乏問題。

在化肥方面，中國日益依賴進口，有可能使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本大幅上升。我國本是磷礦儲備大國，但按照現(xiàn)在的消耗量算，磷肥僅夠用30年。我國嚴重缺鉀肥，現(xiàn)在鉀肥自給率不足15%。

可見，中國糧食單產(chǎn)大幅提高的難度相當(dāng)大。

各國多招保護耕地可見，盡管國內(nèi)糧食供應(yīng)將面臨諸多挑戰(zhàn)，仍然應(yīng)該立足國內(nèi)解決糧食問題，其中最重要的就是保護耕地。

土壤雖然在理論上是可再生資源，但由于自然界每生成一厘米厚的土壤層，大約需百年以上，因此土壤在現(xiàn)代社會中，等同于不可再生資源。

2010年12月，國土資源部部長徐紹史表示，只有確保2015年全國耕地保有量不低于18.1億畝，其中基本農(nóng)田面積保持在15.6億畝，中國的糧食安全方能確保無虞。

在耕地保護方面，一些國家的經(jīng)驗值得借鑒。

20世紀30年代以來，美國農(nóng)業(yè)部土壤保持局實施了“土地潛力評價系統(tǒng)”，以確定土地用途，遏制土壤被侵蝕。

據(jù)科學(xué)出版社2009年9月出版的《土地利用學(xué)》一書介紹，美國在人口增長、經(jīng)濟發(fā)展過程中，曾大量占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。例如，硅谷就曾是農(nóng)業(yè)基地。為此，美國各州采取一系列措施，控制城市規(guī)模，保護優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。美國1985年修訂的《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，對發(fā)生或即將發(fā)生土壤侵蝕(指在水力、風(fēng)力、凍融等外力作用下，土壤被破壞剝蝕)的耕地，應(yīng)休耕10年或退耕還林還草，對原耕種的農(nóng)戶給予補償。

2001年，英國將原來的“農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部”、“環(huán)境、運輸和地區(qū)部”以及負責(zé)野生動物保護的“家園辦公室”，合并組建為“環(huán)境、糧食與鄉(xiāng)村事務(wù)部”，該部總雇員超過1.1萬，包括官員、科學(xué)家、律師等。該部的設(shè)立，有利于從食品供應(yīng)、環(huán)境保護、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等角度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)地開發(fā)和保護工作。英國要求，新增住宅建設(shè)要集中在城區(qū)內(nèi)，60%的新住宅要在已開發(fā)的住宅區(qū)內(nèi)建設(shè)。英國法律還規(guī)定，在土地利用規(guī)劃編制過程中，必須留出3個月的時間供公眾討論。

日本地狹人稠，又是多山的國家，日本通過頒布《農(nóng)地法》(1952)、《國土利用計劃法》(1974)、《地力增進法》(1984)、《土地基本法》(1989)等一系列法律法規(guī)，有效保護了農(nóng)業(yè)用地，使得日本在經(jīng)濟快速發(fā)展時期，沒有將農(nóng)用地大規(guī)模轉(zhuǎn)為城市用地。日本對土地使用實行分區(qū)管制，嚴格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。日本將農(nóng)地分為一、二、三類，原則上不許一類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，許可三類農(nóng)地轉(zhuǎn)用，在特殊情況下才允許二類農(nóng)地轉(zhuǎn)用。

20世紀60年代以來，西方發(fā)達國家的一些工礦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家。

美國和德國是世界上開展土地復(fù)墾最早的國家。1977年，美國頒布了《露天采礦土地復(fù)墾法》，區(qū)分了該法出臺前的礦山土地復(fù)墾和該法出臺后的礦山土地復(fù)墾，對這兩種復(fù)墾類型規(guī)定了不同的技術(shù)要求和實施辦法。

此外，美國還專門成立了“國家礦山土地復(fù)墾研究中心”，每年撥款140萬美元作為專用研究經(jīng)費，組織多學(xué)科專家攻關(guān)。

德國主要是將露天煤礦復(fù)墾為林業(yè)和農(nóng)業(yè)用地。英國土地復(fù)墾的重點，是修復(fù)污染的土地和復(fù)墾礦山廢棄地。法國則規(guī)定，停業(yè)的采礦場必須采用土方工程、清理工程和種植的方法復(fù)墾場地。加拿大、英國、匈牙利等國，都對復(fù)墾提供補貼。

1989年，中國出臺了《土地復(fù)墾規(guī)定》，依法推進復(fù)墾工作。1996至2003年，全國土地整理開發(fā)補充耕地344.4萬畝。

氣候變暖可致糧食減產(chǎn)氣候變化是國際環(huán)境領(lǐng)域和國際政治中的熱門話題，氣候變化對中國的局部地區(qū)可能有利，但整體上看對中國不利。

氣候變暖增加了中國達到未來糧食生產(chǎn)目標的困難，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)投入和技術(shù)管理的要求都將更高，農(nóng)業(yè)額外投入將會增加。據(jù)北京工商大學(xué)教授洪濤所著的《中國糧食安全保障體系及預(yù)警》一書分析，過去30年我國糧食增產(chǎn)中各因素的貢獻，氣候變化一項為-2%。

2007年4月23日，中國氣象局原局長秦大河表示：“從現(xiàn)在到2020年和2030年，中國大陸的氣溫會增加0.5到4.2攝氏度，將使中國農(nóng)業(yè)減產(chǎn)5%至10%。其中小麥、水稻和玉米三大作物均以減產(chǎn)為主。”目前，中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值因病蟲害造成的損失約為20%至25%，氣溫上升后，很多害蟲的分布區(qū)可能擴大，生長季延長，雜草的生長條件也將更加優(yōu)越，而要維持此前的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，可能要投入更多的農(nóng)藥和除草劑。

飲食結(jié)構(gòu)改變需更多糧食改革開放以后，隨著生活水平的提高，中國人改變了數(shù)千年來以植物性食物為主的飲食結(jié)構(gòu)，對動物性食品的需求上升，研究發(fā)現(xiàn)，這不僅不會減少對糧食的需求，反而會大大增加對糧食的需求，因為每產(chǎn)1公斤肉，大約需要4至7公斤糧食。

另外，中國人均奶產(chǎn)品的消耗量也在逐年提高。奶牛吃的飼料，是糧食作物和苜蓿等草類的混合物。此外，中國的白酒類生產(chǎn)也會消耗相當(dāng)多的糧食，而且越是高檔酒類，消耗的糧食一般情況下也越多。

蘇聯(lián)的情況可作為了解飲食結(jié)構(gòu)變化對糧食需求影響的一個樣本：20世紀70年代，蘇聯(lián)成為世界最大的糧食進口國。原因除了蘇聯(lián)集體農(nóng)莊體制僵化，壓抑了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性外，主要是蘇聯(lián)人的生活水平大幅提高，民眾提升了對肉、奶、蛋的需求，導(dǎo)致大量糧食被用作飼料。

20世紀七八十年代，蘇聯(lián)糧食產(chǎn)量超過沙俄時期最高產(chǎn)量兩倍以上，但由于人均奶制品消費量居世界第一，肉類消費量居世界前五，所以仍需進口大量糧食。

想擴大進口不能一廂情愿面臨有限的增產(chǎn)空間和不斷增長的需求，中國的糧食供應(yīng)能否像30年前的蘇聯(lián)和當(dāng)代的日本、韓國等國那樣，大量借助進口呢？從經(jīng)濟和政治上看，答案都是否定的。

客觀地看，目前中國擴大糧食進口有四大不利因素。

第一，中國糧食消費的巨大規(guī)模，超出了目前世界糧食出口的供應(yīng)能力。

2011年2月，中國國家糧食局局長聶振邦說：“目前，全球年糧食貿(mào)易量僅相當(dāng)于中國年糧食消費量的四成多，依靠大量進口解決糧食問題不現(xiàn)實。”早在十多年前，美國學(xué)者萊斯特·布朗就提出了引起巨大爭議的“誰來養(yǎng)活中國”這個命題，確切地說，這個題目的準確含義是“誰有能力出售中國所需的糧食”。直到近幾年，他還認為，中國人的外匯儲備足夠買糧，并非在經(jīng)濟上不能養(yǎng)活自己，而是說如果中國的糧食缺口大了，各糧食出口國能否給中國提供足夠的糧食。

第二，糧食生產(chǎn)受到氣候波動的影響巨大，出口國也會優(yōu)先保證本國供應(yīng)。

在世界范圍內(nèi)，農(nóng)業(yè)并沒有完全擺脫靠天吃飯的狀態(tài)。近年來，不利氣候因素經(jīng)常造成主要糧食生產(chǎn)國減產(chǎn)，出口量大幅下降。2007年，澳大利亞連續(xù)干旱，小麥出口量減少400萬噸；烏克蘭小麥出口也減少300萬噸；孟加拉國遭受臺風(fēng)襲擊，造成大米減產(chǎn)300萬噸。

2008年，俄羅斯和哈薩克斯坦遭受高溫干旱，暫停小麥出口；加拿大受到水災(zāi)影響，表示小麥收成量將減少17%；越南因爆發(fā)搶購大米風(fēng)潮，暫停簽署新的大米出口合同；印尼也停止出口大米。2010年8月，普京簽署政府令，宣布俄從當(dāng)年8月15日起禁止包括小麥、混合麥、大麥、黑麥、玉米、小麥面粉、小麥和黑麥混合制面粉在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品出口。(編者注：由于俄羅斯目前糧食儲備充足，糧食作物長勢良好，俄總理普京5月28日聲明，從7月1日起取消糧食出口禁令。)第三，燃料價格高漲，壓縮了中國糧食進口的空間。

2010年8月，國際糧食政策研究所所長樊勝根稱，糧食危機的根子在于能源價格高漲，對中國糧食進口造成兩方面不利影響：首先，燃料價格高漲，促使生物燃料有利可圖，美國、歐盟和巴西等將大量原本供出口的玉米、菜籽、棕櫚油轉(zhuǎn)用于生產(chǎn)生物燃料。美國20%的玉米已被用于生物燃料生產(chǎn)，歐盟65%的油菜籽、東盟35%的棕櫚油，被用于生物燃料生產(chǎn)。據(jù)報道，美國2009年收獲4.16億噸谷物，其中1.19億噸被用于生產(chǎn)作汽車燃料的乙醇，這些谷物能養(yǎng)活全體美國人一年。

其次，世界主要糧食出口國美國、加拿大、澳大利亞、阿根廷等國，大多是“石油農(nóng)業(yè)”，即依靠大型農(nóng)業(yè)機械和農(nóng)用飛機等獲得高產(chǎn)的生產(chǎn)方式。能源價格高漲提升了糧食出口國的生產(chǎn)成本，推升出口價格。在這種情況下，如果中國不得不擴大糧食進口，就意味著中國間接地為油價上漲買單。

第四，國際糧價缺乏有效的規(guī)范機制。

在2011年2月二十國集團財長會議前，法國曾提議將“建立合理的農(nóng)產(chǎn)品交易機制和確保國際糧食安全”作為大會議題，但遭到巴西、阿根廷等農(nóng)業(yè)大國的堅決反對。它們認為，如果國際社會直接干預(yù)糧價，造成糧價扭曲，將打擊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國積極性，反而會惡化全球糧食供應(yīng)。

依賴進口伴有政治風(fēng)險糧食依賴進口不僅在經(jīng)濟上存在風(fēng)險，還可能威脅一國獨立自主的內(nèi)外政策和國際地位。

美國是世界上主要的糧食生產(chǎn)國和出口國，屢次以糧食出口為籌碼，改變別國政策。美國地緣政治學(xué)者威廉·恩道爾2007年出版的《糧食戰(zhàn)爭》一書介紹，1965至1967年，美國對印度限制糧食出口，迫使印度改變了反對美國入侵越南的政策。美國前國務(wù)卿基辛格曾說：“如果你控制了石油，你就控制了所有的國家；如果你控制了糧食，你就控制了所有的人。”美國戰(zhàn)略家布熱津斯基也認為中國的糧食依賴進口很危險。他在其名著《大棋局》中稱：“中國能源消耗的增長速度，早已大大超過了國內(nèi)能源生產(chǎn)的增長。這種增幅的差別還會擴大，如果中國的經(jīng)濟增長繼續(xù)保持很高速度的話，就更是如此。糧食的情況也是如此。即使中國人口的增幅下降，人口增加的絕對數(shù)字仍然很大。在這種情況下，糧食進口對于中國國內(nèi)民生和政治穩(wěn)定變得更為重要。糧食依賴進口，將不僅因成本較高而造成中國的經(jīng)濟資源緊張，而且也會使中國更容易受到外部壓力的打擊。”與石油相比，由于糧食領(lǐng)域不存在類似“歐佩克”的組織，糧食領(lǐng)域受國際壟斷資本的控制更加嚴重。目前，世界上四大跨國糧商(adm、邦吉、嘉吉和路易達孚)，控制了世界糧食交易量的80%。

另外，西方國家占世界主要糧食出口國的多數(shù)。在可預(yù)見的未來，中國完全融入西方的可能性很小，西方精英視中國為異類的心態(tài)也很難改變，一旦中國與西方關(guān)系惡化，不僅難以獲得來自西方國家的出口糧食，即使是與中國關(guān)系較好的巴西、阿根廷、南非等發(fā)展中的糧食出口國，由于中國缺乏強大的遠洋海軍，進口通道也可能遭到封鎖。至于俄羅斯、烏克蘭、哈薩克斯坦等可以通過陸路向中國出口的國家，其產(chǎn)量則很不穩(wěn)定。

作為美國長期盟友的日本，也高度關(guān)注糧食自給能力問題。1999年日本通過了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》，要求到2010年，將糧食自給率從當(dāng)時的27%提高到30%；以熱量計算的食品自給率則由40%提高到45%。為此，日本甚至不顧“貿(mào)易保護主義”的罵名，對大米征收近1000%的高額關(guān)稅。今年1月，糧食生產(chǎn)大國印度不顧世界糧農(nóng)組織和美國的批評，宣布限制大部分糧食出口以保證國內(nèi)供應(yīng)。隨著糧食形勢緊張，其他一些國家也可能會采取限制糧食出口的政策，這勢必造成世界糧食價格持續(xù)攀升。
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